Государственный и муниципальный долг Российской Федерации (2022-2025): Правовое регулирование, структура и актуальные риски

метки: Государственный, Обязательство, Муниципальный, Долгов, Расход, Объем, Облигация, Уровень

Введение: Актуальность, цели и методологическая основа исследования

Тема государственных и муниципальных долговых обязательств в Российской Федерации приобретает критическую актуальность в условиях возрастающего бюджетного дефицита и необходимости адаптации финансовой политики к меняющейся геополитической и макроэкономической конъюнктуре. Эффективное управление государственным долгом — это не просто технический вопрос финансового менеджмента, но и фундаментальный элемент экономической безопасности и бюджетной устойчивости страны, поскольку оно напрямую влияет на инвестиционную привлекательность и суверенный рейтинг государства.

С момента введения в действие Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) в 2000 году, система регулирования долговых обязательств претерпела ряд существенных изменений, направленных на повышение прозрачности, установление жестких лимитов и оптимизацию структуры заимствований. Однако современный этап характеризуется форсированным наращиванием внутреннего долга как ключевого источника финансирования государственных расходов, что требует особого внимания со стороны регуляторов и аналитиков.

Цель работы — провести комплексный финансово-правовой анализ форм, видов и правового регулирования государственных и муниципальных долговых обязательств в Российской Федерации на основе актуального законодательства (БК РФ) и оперативных экономических данных Министерства финансов РФ на 2025 год.

Методологической основой исследования послужили:

1. Нормативно-правовой анализ: Изучение и интерпретация действующих статей Бюджетного кодекса РФ (Глава 14), регламентирующих понятия, структуру, лимиты и управление долговыми обязательствами.
2. Экономико-статистический анализ: Применение оперативных данных Минфина России для оценки динамики (2022–2025 гг.) и структуры долга (соотношение внутреннего/внешнего долга, доли ОФЗ-ПД/ОФЗ-ПК).
3. Системный подход: Рассмотрение долговой политики как взаимосвязанной системы правовых ограничений, экономических инструментов и управленческих решений.

Правовые основы и классификация долговых обязательств в Российской Федерации

Ключевым элементом, определяющим структуру и принципы функционирования всей системы государственных финансов, является Бюджетный кодекс РФ. Именно он устанавливает строгие рамки и дефиниции для долговых обязательств всех уровней.

Государственные облигации Российской Федерации: Актуальный анализ ...

... долга уменьшается, а соответственно, снижаются и последующие купонные платежи, так как они начисляются на уменьшающийся номинал. Государственные еврооблигации Помимо внутренних долговых обязательств, Министерство финансов Российской Федерации также выпускает государственные ... будет уделено роли государственных облигаций в управлении государственным долгом, реализации бюджетной и денежно-кредитной ...

Понятие государственного и муниципального долга: Дефиниции и регулирующие статьи БК РФ

Государственные и муниципальные долговые обязательства представляют собой юридически оформленную обязанность публично-правового образования (РФ, субъекта РФ, муниципального образования) по возврату полученных в заем средств или исполнению гарантий.

В соответствии со статьей 97 БК РФ, Государственный долг Российской Федерации — это долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями. Эти обязательства возникают в результате:

• Государственных заимствований;
• Предоставления государственных гарантий РФ;
• Принятия законодательных актов РФ об отнесении на госдолг обязательств третьих лиц.

В свою очередь, Муниципальный долг (ст. 100 БК РФ) — это совокупность долговых обязательств муниципального образования. Он формируется в результате привлечения средств в местный бюджет от кредитных организаций, выпуска муниципальных ценных бумаг, а также принятия обязательств по муниципальным гарантиям. Критически важно, что и государственный, и муниципальный долг является безусловным обязательством соответствующего публично-правового образования по обслуживанию и погашению основного долга, что гарантирует кредиторам исполнение обязательств за счет казны.

Классификация долговых обязательств: Внутренний/Внешний долг и срочность

БК РФ устанавливает четкие критерии для классификации долговых обязательств, позволяющие оценить риск и определить стратегию управления.

1. Классификация по валюте обязательств (БК РФ, ст. 98):

Признак классификации	Описание
Внутренний долг	Обязательства, выраженные в валюте Российской Федерации (рублях).
Внешний долг	Обязательства, выраженные в иностранной валюте.

В текущей экономической ситуации в РФ наблюдается устойчивый тренд на снижение зависимости от внешних заимствований и фокусировка на внутреннем долге, что является стратегическим шагом для минимизации валютных и геополитических рисков. Это помогает России обеспечить финансовый суверенитет.

2. Классификация по срочности (БК РФ, ст. 98, 100):

Сроки долговых обязательств жестко регламентированы законодательно, что является инструментом управления ликвидностью и рефинансированием:

• Краткосрочные: Обязательства со сроком погашения менее одного года.
• Среднесрочные: Обязательства со сроком погашения от одного года до пяти лет.
• Долгосрочные:
  • Для Российской Федерации: От пяти до 30 лет включительно.
  • Для субъектов РФ: От пяти до 10 лет включительно.
  • Для муниципальных образований: От пяти до 10 лет включительно.

Установление предельных сроков (например, 10 лет для муниципалитетов) ограничивает возможности региональных и местных властей по привлечению сверхдлинных и, потенциально, более рискованных займов, требующих тщательного долгосрочного планирования. В этом и заключается ключевое отличие регулирования на федеральном и субфедеральном уровнях.

Формы долговых обязательств и их структурный анализ

Детализация форм долговых обязательств позволяет понять, какие именно инструменты используются для финансирования бюджетного дефицита на каждом уровне бюджетной системы.

Формы государственного долга РФ и субъектов РФ

Согласно статье 98 БК РФ, в объем государственного долга Российской Федерации включаются следующие виды долговых обязательств:

1. Государственные ценные бумаги РФ: Ключевой инструмент внутреннего заимствования.
2. Бюджетные кредиты: Средства, привлеченные в федеральный бюджет от бюджетов других уровней.
3. Кредиты, привлеченные от кредитных организаций: А также от иностранных государств и международных финансовых организаций.
4. Обязательства по государственным гарантиям: Гарантии, предоставленные Российской Федерацией.
5. Иные долговые обязательства, ранее отнесенные на государственный долг РФ.

Основная часть государственного внутреннего долга формируется за счет эмиссии государственных ценных бумаг. По состоянию на конец 2023 года, на государственные ценные бумаги РФ приходилось 96,6% всего государственного внутреннего долга, что подтверждает доминирующую роль рыночных механизмов в финансировании дефицита.

Анализ ключевых инструментов: Структура государственных ценных бумаг

В качестве государственных ценных бумаг (ГЦБ) в России доминируют облигации федерального займа (ОФЗ).

Анализ структуры ОФЗ крайне важен, поскольку он отражает стратегию Минфина РФ по управлению процентным риском и инфляционными ожиданиями.

На рынке ОФЗ выделяют несколько основных типов облигаций, каждый из которых несет свой риск-профиль:

Тип ОФЗ	Полное название	Доля в 2023 г.	Характеристика
ОФЗ-ПД	Облигации с постоянным купонным доходом	52,6%	Купонная ставка фиксирована на весь срок обращения. Обеспечивают стабильность и предсказуемость расходов.
ОФЗ-ПК	Облигации с переменным купонным доходом	37,1%	Купон привязан к ставке RUONIA (средневзвешенная ставка однодневных межбанковских кредитов). Защищают инвесторов от роста ключевой ставки.
ОФЗ-ИН	Индексируемые (инфляционные) облигации	Менее 10%	Номинал индексируется на уровень инфляции. Защищают инвесторов от инфляционных рисков.

Доминирование ОФЗ-ПД и ОФЗ-ПК в структуре долга (свыше 89%) свидетельствует о сбалансированном подходе Минфина. Высокая доля ОФЗ-ПК (37,1%) позволяет привлекать средства, не фиксируя высокую ставку на долгий срок, что снижает риски для бюджета в случае последующего снижения ключевой ставки. В то же время, это увеличивает расходы на обслуживание долга в периоды ужесточения денежно-кредитной политики. Разве не стоит задаться вопросом, насколько устойчива такая структура при длительном сохранении высокой инфляции?

Формы и ограничения муниципального долга

Муниципальные образования, в отличие от Федерации и субъектов, имеют более ограниченный набор инструментов заимствования, что обусловлено необходимостью поддержания их финансовой устойчивости.

Согласно статье 100 БК РФ, в объем муниципального долга включаются:

1. Номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам (муниципальные облигации).
2. Объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет.
3. Объем основного долга по кредитам, полученным от кредитных организаций.
4. Объем обязательств по муниципальным гарантиям.
5. Объем иных непогашенных долговых обязательств.

Ключевым правовым ограничением является требование БК РФ о том, что долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, кроме предусмотренных БК РФ. Это исключает использование муниципалитетами сложных, нетипичных или высокорисковых финансовых инструментов, обеспечивая тем самым безопасность местных финансов.

Динамика, структура и правовое регулирование предельных объемов долга (2022-2025 гг.)

Правовое регулирование предельных объемов долга является одним из наиболее жестких механизмов бюджетного контроля в РФ, направленным на предотвращение долговой ловушки на региональном и местном уровнях.

Актуальная динамика и структура государственного долга РФ (Данные на 01.10.2025)

На современном этапе долговая политика РФ характеризуется ускоренным ростом внутреннего долга. Оперативные данные Министерства финансов РФ на 1 октября 2025 года дают четкую картину этой динамики.

Показатель	Объем на 01.10.2025 г.	Изменение с 01.05.2025 г.	Примечание
Государственный внутренний долг РФ	26,66 трлн рублей	+1,67 трлн рублей	Прирост в основном за счет ОФЗ.
Государственный внешний долг РФ	53,95 млрд долл. США	Стабильный уровень	Находится на низком уровне, минимизирует валютные риски.
Государственный долг субъектов РФ	712,51 млрд рублей	Незначительный рост	Относительно низкий и контролируемый уровень.

Наращивание госдолга осуществляется преимущественно за счет внутренних заимствований. Согласно официальным прогнозам, доля внутреннего долга в общем объеме государственного долга достигнет 86,8% к концу 2027 года. Это отражает стремление к финансовому суверенитету и изоляции от внешних потрясений, а также указывает на стратегическую смену приоритетов Минфина в сторону внутренних рынков капитала.

Нормативное регулирование предельного объема долга

Для обеспечения бюджетной устойчивости БК РФ устанавливает предельные объемы долга, которые рассчитываются по-разному для каждого уровня бюджетной системы.

1. Предельный объем долга Российской Федерации (БК РФ, ст. 106):

Предельные размеры внутреннего и внешнего долга РФ устанавливаются ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете. Это политико-экономическое решение, принимаемое Правительством и утверждаемое Федеральным Собранием, что позволяет гибко реагировать на экономические потребности и использовать долговое финансирование как инструмент макроэкономического регулирования.

2. Предельный объем долга субъектов РФ и муниципальных образований (БК РФ, ст. 107):

Здесь применяется жесткая привязка к собственным доходам бюджета, исключая дотации:

• Для субъекта РФ: Предельный объем государственного долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (трансфертов, субсидий, субвенций).
• Для муниципальных образований: Аналогично, предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета безвозмездных поступлений.

Особое внимание уделяется регионам с финансовыми проблемами: для субъектов РФ, в отношении которых осуществляются меры принуждения (например, временная финансовая администрация), предельный объем госдолга не должен превышать 50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений. Данный механизм является критически важным инструментом управления долговыми рисками на субфедеральном уровне, предотвращая перекредитование за счет федеральных дотаций.

Правовое регулирование расходов на обслуживание долга

Кроме общего объема долга, БК РФ строго ограничивает и расходы на его обслуживание, что является ключевым показателем долговой безопасности.

Согласно статье 111 БК РФ, объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга, утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета (за исключением расходов, осуществляемых за счет субвенций).

Это ограничение является барьером, предотвращающим ситуацию, когда большая часть бюджетных средств направляется не на социальные программы или развитие, а на выплату процентов кредиторам. Если регион или муниципалитет приближается к этому лимиту, это является сигналом для Минфина о необходимости принятия мер по реструктуризации долга или сокращению заимствований.

Система управления, ключевые проблемы и риски долговой политики

Управление долговыми обязательствами представляет собой сложную систему мероприятий, направленных на минимизацию расходов, оптимизацию рисков и обеспечение своевременного исполнения обязательств.

Инструменты и методы управления государственным и муниципальным долгом

Управление государственным (муниципальным) долгом (БК РФ, ст. 101) — это деятельность, направленная на:

1. Обеспечение потребностей в заемном финансировании.
2. Своевременное исполнение обязательств.
3. Минимизацию расходов на обслуживание долга.
4. Поддержание оптимальной структуры обязательств.

На федеральном уровне управление госдолгом осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ.

В академической и практической деятельности выделяют следующие основные методы управления долгом:

Метод управления	Описание и цель
Рефинансирование	Погашение старых долговых обязательств путем выпуска новых. Цель — поддержание ликвидности и использование более выгодных рыночных условий.
Реструктуризация	Изменение условий обслуживания и погашения долга (сроков, процентных ставок). Включает конверсию долга (обмен одних видов обязательств на другие) и списание части основного долга.
Секъюритизация	Обмен долгов, как правило, бюджетных кредитов субъектов РФ, на государственные облигации. Используется для «замораживания» старых долгов и улучшения долгового профиля региона.
Конверсия	Изменение условий займа. Например, перевод внутреннего долга во внешний или наоборот (хотя в текущих условиях это редко применяется) или изменение валюты обязательств.
Досрочное погашение	Использование профицита бюджета или средств резервных фондов для снижения долговой нагрузки.

В последние годы Минфин РФ активно применяет механизм бюджетных кредитов субъектам РФ на льготных условиях, что позволяет регионам замещать коммерческие кредиты, снижая тем самым расходы на обслуживание долга и повышая общую устойчивость субфедеральных финансов, что является стратегическим инструментом поддержки региональной стабильности.

Основные экономические риски и прогноз устойчивости

Несмотря на строгие правовые ограничения, долговая политика РФ сталкивается с рядом серьезных экономических вызовов.

1. Прогнозируемый рост долговой нагрузки и риск ВВП:

Хотя текущий уровень госдолга остается низким по международным меркам, наблюдается устойчивый тренд на его наращивание. Согласно проекту федерального бюджета на 2026–2028 годы, прогнозируется значительный рост абсолютного объема госдолга:

• Объем госдолга к концу 2028 года достигнет 53,76 трлн рублей.
• Доля госдолга в ВВП увеличится с 17,7% в 2025 году до 19,5% ВВП в 2028 году.

Увеличение до 19,5% ВВП остается в пределах так называемого «экономически безопасного уровня» (общепринятый лимит для развитых стран — 60%, для развивающихся — 50–70%).

Тем не менее, быстрый рост требует тщательного мониторинга, поскольку увеличивает расходы на обслуживание долга.

2. Риск оттока нерезидентов:

Доля иностранных инвесторов на рынке ОФЗ всегда была индикатором доверия к российской экономике. По состоянию на 1 сентября 2025 года, доля нерезидентов сохранялась на относительно невысоком уровне — 3,8% от общего объема рынка ОФЗ (или 1,001 трлн рублей).

Низкая доля нерезидентов, с одной стороны, снижает риск резкого оттока капитала при геополитических шоках. С другой стороны, это ограничивает приток ликвидности и создает необходимость в более активной поддержке рынка со стороны внутренних инвесторов (в основном, крупных российских банков и пенсионных фондов).

3. Процентный риск (ОФЗ-ПК):

Высокая доля ОФЗ-ПК (с переменным купоном) делает бюджет уязвимым к росту ключевой ставки Банка России. В случае длительного периода высокой инфляции и, как следствие, ужесточения денежно-кредитной политики, расходы бюджета на обслуживание долга могут резко возрасти, потенциально приблизившись к установленному БК РФ лимиту в 15% для региональных и муниципальных бюджетов. В конечном итоге, именно этот риск — риск изменения процентной ставки — представляется наиболее актуальным для внутренней долговой политики России в ближайшей перспективе.

Заключение

Комплексный анализ правового регулирования и экономической динамики государственных и муниципальных долговых обязательств в Российской Федерации (2022–2025 гг.) показал, что система управления долгом функционирует в строгом соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ, который устанавливает жесткие правовые ограничения, особенно для субъектов Федерации и муниципалитетов (лимиты на объем долга без учета безвозмездных поступлений и лимит в 15% на расходы по обслуживанию).

Однако экономическая практика последних лет демонстрирует существенные сдвиги. Долговая политика РФ сфокусирована на форсированном наращивании внутреннего долга, о чем свидетельствует его объем в 26,66 трлн рублей на 1 октября 2025 года и прогноз роста до 19,5% ВВП к 2028 году. Такой подход минимизирует внешние валютные и геополитические риски.

Ключевыми выводами являются:

1. Правовая стабильность: Нормативная база (БК РФ) остается надежным якорем, предотвращающим неконтролируемый рост долга на субфедеральном уровне.
2. Структурная зависимость: Доминирование ОФЗ в структуре внутреннего долга, особенно ОФЗ-ПД и ОФЗ-ПК, позволяет Минфину РФ гибко управлять процентным и инфляционным рисками, хотя и увеличивает чувствительность к изменениям ключевой ставки, как было отмечено в разделе Анализ ключевых инструментов.
3. Устойчивость на грани: Текущий уровень долга остается на «экономически безопасном уровне», но прогнозируемый рост до 19,5% ВВП требует постоянного мониторинга, особенно в части рисков, связанных с расходами на обслуживание и возможным оттоком внутренних институциональных инвесторов.

В целом, российская долговая политика демонстрирует высокую степень централизации и профессионального управления, основанного на строгом соблюдении правовых норм, однако растущие потребности бюджета будут требовать дальнейшего поиска баланса между необходимостью финансирования дефицита и поддержанием макроэкономической стабильности.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации.
3. О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации : Постановление Правительства РФ от 4 марта 1997 г.
4. Методы управления государственным долгом [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 09.10.2025).
5. Объем и структура государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований [Электронный ресурс]. URL: https://minfin.gov.ru (дата обращения: 09.10.2025).
6. Госдолг России: какой на сегодняшний день, кому должны, обслуживание, динамика [Электронный ресурс]. URL: https://frankmedia.ru (дата обращения: 09.10.2025).
7. Финансово-правовое регулирование основных методов управления государственным долгом в условиях пандемии коронавируса [Электронный ресурс]. URL: https://msal.ru (дата обращения: 09.10.2025).
8. Рекомендации по управлению государственным долгом [Электронный ресурс]. URL: https://minfin.gov.ru (дата обращения: 09.10.2025).