Правовое регулирование внутренних государственных и муниципальных займов в РФ: комплексный анализ и новейшие изменения законодательства (2024-2025 гг.)

метки: Государственный, Заимствование, Правовой, Бюджет, Выпуск, Консультантплюс, Кодекс, Доход

Конституционно-правовые основы и ключевые понятия внутренних заимствований

Внутренние государственные и муниципальные заимствования, являясь важнейшим инструментом бюджетного регулирования и финансирования дефицита бюджетов всех уровней, требуют строгого и системного правового регулирования. В Российской Федерации эта система основана на конституционных принципах бюджетного федерализма, эффективности и ответственности, и закреплена в первую очередь в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ).

Актуальность темы для финансового права и государственных финансов определяется необходимостью поддержания долговой устойчивости публично-правовых образований. Правовая база заимствований обеспечивает прозрачность, предсказуемость для инвесторов и ограничивает риски чрезмерного наращивания долга. Основным специальным актом, детализирующим процедуру оформления заимствований через ценные бумаги, выступает Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

Согласно Бюджетному кодексу РФ, правовое регулирование внутренних заимствований начинается с четкого определения ключевых понятий:

Государственный или муниципальный заем (заимствование) представляет собой, по сути, договорные отношения, основанные на передаче денежных средств публично-правовому образованию (Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию) с обязательством полного возврата полученной суммы в установленный срок и уплатой процента (платы) на сумму займа. Это ключевое определение помогает отграничить заемные средства от других видов бюджетных поступлений, таких как налоги или дотации.

Важным аспектом является разграничение по признаку валюты. Внутренний долг — это совокупность обязательств, которые возникают исключительно в валюте Российской Федерации (рублях).

Государственные и муниципальные займы в РФ: Комплексный анализ ...

... государственного заимствования, будь то на федеральном уровне или уровне субъекта Российской Федерации, представляет собой классическое кредитное отношение, опосредующее возвратное движение стоимости в денежной форме, при котором публично ... образование, социальные программы). "Эффект вытеснения": Активное заимствование государством на внутреннем рынке может привести к росту процентных ставок, ...

В то время как Государственный или муниципальный долг, согласно статье 97 БК РФ, является более широким понятием, включающим обязательства, возникающие из:

1. Государственных или муниципальных займов (заимствований).
2. Принятых гарантий по обязательствам третьих лиц.
3. Иных долговых обязательств, принятых на себя публично-правовым образованием (например, по судебным решениям).

Таким образом, конституционно-правовые основы и нормы БК РФ устанавливают жесткий каркас, в рамках которого публично-правовые образования могут привлекать финансирование, гарантируя при этом исполнение обязательств перед кредиторами, что является фундаментальным условием их финансовой стабильности.

Формы внутреннего государственного и муниципального долга: детальная юридическая классификация

Для достижения целей бюджетной политики публично-правовые образования используют разнообразные правовые формы внутренних заимствований, которые детально регламентированы статьей 103 БК РФ. Эти формы можно разделить на две основные категории: долговые ценные бумаги и кредитные отношения.

Государственные внутренние заимствования Российской Федерации, а также заимствования субъектов РФ и муниципальных образований, осуществляются в следующих формах:

1. Размещение государственных (муниципальных) ценных бумаг.
2. Привлечение кредитов.

Государственные и муниципальные ценные бумаги как основная форма займа

Ценные бумаги являются наиболее гибкой и рыночной формой заимствования, обеспечивающей широкий доступ к капиталу. На федеральном уровне ключевым инструментом являются Облигации федерального займа (ОФЗ). Именно через эти инструменты государство оперативно привлекает средства для покрытия бюджетного дефицита.

В зависимости от способа определения дохода и номинальной стоимости, на рынке обращаются следующие основные виды ОФЗ, каждый из которых имеет свои правовые особенности:

Вид ОФЗ	Правовая характеристика	Порядок осуществления прав инвесторов
ОФЗ-ПД (с постоянным доходом)	Фиксированный купонный доход, неизменный на протяжении всего срока обращения.	Инвестору заранее известен размер периодических выплат.
ОФЗ-ПК (с переменным купоном)	Купонный доход привязан к рыночным индикаторам (например, к ставке RUONIA или иному индикатору), пересматривается периодически.	Защита от инфляции и изменения ключевой ставки.
ОФЗ-ИН (с индексируемым номиналом)	Номинальная стоимость облигации регулярно индексируется на размер инфляции (Индекс потребительских цен). Купонная ставка фиксирована, но применяется к индексированному номиналу.	Полная защита основного капитала от инфляции.
ОФЗ-АД (с амортизацией долга)	Погашение номинальной стоимости происходит частями (амортизацией) в течение срока обращения, а не единовременно в конце.	Снижение кредитного риска за счет поэтапного возврата основного долга.
ОФЗ-Н (для населения)	Неторгуемые на вторичном рынке ценные бумаги, предназначенные исключительно для физических лиц. Имеют упрощенный порядок приобретения.	Обеспечение доступности госдолга для розничных инвесторов.

Срок обращения государственных ценных бумаг Российской Федерации может быть различным, однако он всегда устанавливается в решении об их эмиссии, принятом Правительством или Минфином России (статья 9 ФЗ № 136-ФЗ).

Кредиты как форма внутреннего заимствования

Помимо эмиссии ценных бумаг, публично-правовые образования привлекают внутренние заимствования посредством заключения кредитных договоров:

1. Бюджетные кредиты (кредиты из других бюджетов). Это средства, предоставляемые на возвратной и возмездной основах (или безвозмездной в случаях, предусмотренных законом) одному бюджету бюджетной системы РФ из другого бюджета. Например, предоставление бюджетного кредита субъекту РФ из федерального бюджета. Эта форма заимствования является важным инструментом финансовой поддержки регионов, и ее условия, включая сроки и плату, строго регламентируются законом о соответствующем бюджете (федеральном или региональном).
2. Кредиты, привлекаемые от кредитных организаций (банков). Эти заимствования осуществляются на основании кредитных договоров, заключаемых уполномоченными органами (Минфин России, финансовые органы субъектов или муниципалитетов) с коммерческими банками. Регулирование этих отношений, помимо БК РФ, осуществляется нормами гражданского законодательства с учетом специального финансово-правового статуса сторон.
3. Кредиты от международных финансовых организаций. Хотя они часто имеют признаки внешних заимствований, ряд кредитов, полученных от таких структур в валюте РФ, может быть отнесен к внутренним.

Правовой механизм эмиссии ценных бумаг и компетенция Минфина России

Процесс трансформации решения о заимствовании в реальное долговое обязательство — эмиссия ценных бумаг — является сложной юридической процедурой, требующей неукоснительного соблюдения норм финансового и рыночного законодательства.

Процедурные этапы эмиссии согласно ФЗ «О рынке ценных бумаг»

Правовой механизм эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг регулируется как специальным Федеральным законом № 136-ФЗ, так и общими положениями Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг». Статья 19 ФЗ № 39-ФЗ устанавливает стандартный алгоритм процедуры эмиссии, который адаптируется для публичных займов:

Этап	Юридическое содержание	Регулирующий акт
1. Принятие решения о размещении	Политическое и экономическое решение о необходимости привлечения займа, включая определение общей суммы и формы.	Федеральный закон о бюджете, Решение Правительства РФ/высшего органа власти субъекта.
2. Утверждение решения о выпуске	Юридическое оформление всех существенных условий ценных бумаг: срок обращения, номинальная стоимость, порядок размещения, размер дохода (или методика его расчета).	ФЗ № 136-ФЗ (Статья 9). Для ГЦБ РФ — решение Правительства или Минфина России.
3. Регистрация выпуска	Государственная регистрация выпуска (осуществляется Центральным банком РФ для муниципальных ценных бумаг или автоматически для федеральных в силу закона).	ФЗ № 136-ФЗ, ФЗ № 39-ФЗ.
4. Размещение ценных бумаг	Фактическое предложение бумаг инвесторам (через аукцион, подписку или иным способом).	Решение о выпуске.
5. Государственная регистрация отчета об итогах выпуска	Фиксация фактического объема размещенных ценных бумаг и подтверждение соответствия выпуска утвержденным условиям.	ФЗ № 39-ФЗ.

Компетенция Министерства финансов РФ в регулировании госдолга

Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени Российской Федерации принадлежит Правительству РФ, которое, как правило, делегирует эти функции Министерству финансов Российской Федерации (Минфин России) (статья 103 БК РФ).

Не кажется ли вам, что эта централизованная система контроля, при всей своей эффективности, может ограничивать гибкость отдельных регионов в адаптации к уникальным рыночным условиям?

Минфин России выступает в роли ключевого регулятора и эмитента на федеральном уровне. Его компетенция включает:

• Выработка политики: Осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственного долга.
• Принятие решений об эмиссии: Принятие решений об эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации (ОФЗ), в которых детально прописываются ключевые условия выпуска, включая:
  • Срок обращения (может быть различным для разных выпусков).
  • Номинальная стоимость облигации.
  • Порядок размещения (например, через торги на Московской бирже).
  • Порядок осуществления прав по ценным бумагам.
  • Размер дохода (купона) или порядок его расчета.

Таким образом, Минфин России не только исполняет бюджетные решения, но и формирует условия заимствований, влияя на структуру и стоимость федерального внутреннего долга. Его роль гарантирует единообразие подходов и соблюдение макроэкономических показателей.

Управление внутренним долгом: правовые лимиты, обслуживание и реструктуризация

Эффективное управление государственным и муниципальным долгом является залогом финансовой устойчивости. Правовое регулирование этого процесса (статья 101 БК РФ) включает установление строгих ограничений, а также механизмов обслуживания и реструктуризации обязательств.

Правовые основы установления предельных объемов долга (ст. 107 БК РФ)

Законодательство РФ устанавливает жесткие лимиты на максимальный объем долга для субъектов Федерации и муниципальных образований, чтобы предотвратить их неплатежеспособность. Эти лимиты рассчитываются как процент от общего годового объема доходов бюджета, исключая утвержденный объем безвозмездных поступлений (таких как дотации, субсидии, субвенции).

Это исключение подчеркивает стремление законодателя оценивать долговую нагрузку исключительно относительно собственных заработанных средств региона или муниципалитета.

Уровень бюджета	Общий предельный лимит долга	Специальный лимит (для регионов, в отношении которых применяются меры по восстановлению платежеспособности)	Регулирующая норма
Государственный долг субъекта РФ	Не должен превышать 100% общего годового объема доходов бюджета.	Не должен превышать 50% общего годового объема доходов бюджета.	Статья 107 БК РФ
Муниципальный долг	Не должен превышать 100% общего годового объема доходов местного бюджета.	—	Статья 107 БК РФ

Установление этих лимитов служит ключевым инструментом финансово-правового контроля, обеспечивая, что объем обязательств региона или муниципалитета остается сопоставимым с их собственными финансовыми возможностями. Эти правила создают рамки финансовой ответственности.

Юридические инструменты обслуживания и реструктуризации долга

Для поддержания долговой устойчивости БК РФ предусматривает конкретные юридические механизмы:

1. Обслуживание долга (статья 119 БК РФ).

   Это совокупность операций по выплате доходов по долговым обязательствам (процентов, купонов, дисконта) и иных платежей, связанных с обслуживанием долга. Крайне важно, что эти операции финансируются за счет средств соответствующего бюджета. Бюджетное планирование должно обязательно предусматривать ассигнования на обслуживание долга, поскольку невыполнение этих обязательств подрывает доверие к публично-правовому образованию как заемщику.

2. Реструктуризация долга (статья 105 БК РФ).

   Это изменение условий обслуживания и погашения долговых обязательств, которое осуществляется на основании соглашения между заемщиком (публично-правовым образованием) и кредитором. Реструктуризация может принимать форму замены одних долговых обязательств другими, предусматривающими новые условия, и в исключительных случаях может включать частичное списание суммы основного долга. Реструктуризация применяется как мера антикризисного управления, позволяющая снизить долговую нагрузку (например, для регионов по бюджетным кредитам).

Юридическая ответственность и гарантии прав инвесторов (кредиторов)

Правовая защита интересов инвесторов, предоставляющих средства государству или муниципалитетам, является фундаментальным условием функционирования рынка государственных займов. Эта защита закреплена в статье 102 БК РФ.

Принцип раздельной ответственности

Ключевым положением является принцип раздельной ответственности публично-правовых образований, который гласит:

• Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, за исключением случаев, когда эти обязательства были гарантированы Российской Федерацией.
• Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, в свою очередь, не несут ответственности по долговым обязательствам других публично-правовых образований.

Этот принцип обеспечивает финансовую независимость и ответственность каждого уровня власти за свои обязательства, что предотвращает перекладывание проблем регионального уровня на федеральный бюджет.

Гарантии прав инвесторов

Несмотря на раздельность ответственности, статья 102 БК РФ устанавливает безусловный механизм обеспечения обязательств:

Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.

Это означает, что инвесторы (кредиторы) имеют право на безусловное исполнение обязательств, гарантированное всей совокупностью финансовых и нефинансовых активов (имущества), принадлежащих данному публично-правовому образованию (казной).

В случае неисполнения обязательств инвестор имеет право требовать их исполнения в судебном порядке, а средства для погашения долга должны быть заложены в бюджете в приоритетном порядке. Иными словами, публичный долг обладает высшим приоритетом исполнения.

Критический анализ новейших изменений в законодательстве (2024-2025 гг.)

Правовое регулирование государственных и муниципальных заимствований не является статичным. В 2024 году были приняты существенные поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые кардинально изменили подходы к расчету долговых лимитов на региональном уровне.

Расширение состава обязательств, включаемых в расчет предельного объема долга

Федеральный закон от 13 июля 2024 г. № 177-ФЗ внес изменения в статью 107 БК РФ, которые вступают в силу в отношении бюджетов, начиная с 2025 года. Эти поправки устранили существовавший пробел, который позволял регионам обходить установленные лимиты государственного долга, используя квазидолговые инструменты.

Ключевое изменение состоит в том, что в расчет предельного объема государственного долга субъекта РФ теперь в обязательном порядке включаются:

1. Объем обязательств, возникающих при исполнении концессионны�� соглашений (КС).
2. Объем обязательств, возникающих из соглашений о государственно-частном партнерстве (ГЧП).
3. Объем обязательств по лизинговым платежам.

Ранее эти обязательства часто не учитывались при расчете долга, что могло искусственно занижать реальную долговую нагрузку. С 2025 года региональные власти обязаны включать эти долговые обязательства в расчет лимита 100% (или 50%), что значительно повышает прозрачность и усиливает финансово-правовой контроль над долговой политикой субъектов РФ. Практическое следствие этого изменения — более консервативное использование регионами механизмов ГЧП, поскольку теперь они прямо влияют на возможность привлечения новых кредитов или выпуска облигаций.

Корректировка механизма списания задолженности по бюджетным кредитам

ФЗ № 177-ФЗ также скорректировал механизм реструктуризации и списания задолженности регионов по реструктурированным бюджетным кредитам. Основная цель изменений — стимулирование регионов к достижению определенных показателей социально-экономического развития.

В частности, закон предусмотрел, что часть задолженности субъектов РФ перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам может быть списана (погашена) при условии достижения регионом установленных критериев инвестиционной активности, роста налоговых и неналоговых доходов и реализации инфраструктурных проектов. Этот механизм, являясь инструментом федеральной политики, правомерно использует реструктуризацию долга как способ стимулирования региональной экономики, а не только как антикризисную меру. Таким образом, финансовое право становится рычагом для достижения стратегических экономических целей.

Заключение

Правовое регулирование внутренних государственных и муниципальных займов в Российской Федерации представляет собой развитую и строго иерархичную систему, базирующуюся на нормах Бюджетного кодекса РФ, специальных федеральных законов (ФЗ № 136-ФЗ) и подзаконных актов Правительства и Минфина России.

Отечественное законодательство устанавливает комплексную и структурированную систему управления государственным и муниципальным долгом, которая включает:

1. Четкое определение правовых форм заимствований (ценные бумаги, кредиты), с детальной классификацией инструментов (ОФЗ-ПД, ОФЗ-ИН и др.).
2. Прозрачный механизм эмиссии ценных бумаг, где ключевая роль в установлении условий выпуска принадлежит Министерству финансов РФ.
3. Строгие правовые лимиты объема долга для субъектов и муниципалитетов (100% или 50% от доходов без учета безвозмездных поступлений), которые с 2025 года были усилены за счет обязательного включения квазидолговых обязательств (ГЧП, концессии) в расчет (ФЗ № 177-ФЗ).
4. Безусловные гарантии прав кредиторов, обеспеченные всей казной публично-правового образования, при строгом соблюдении принципа раздельной ответственности (статья 102 БК РФ).

Таким образом, действующая редакция законодательства (по состоянию на 09.10.2025) не только обеспечивает юридическую основу для привлечения внутренних займов, но и постоянно совершенствуется в сторону повышения прозрачности, управляемости и финансовой ответственности всех уровней бюджетной системы.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 13.07.2024, с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2024) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 29.07.1998 N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статья 98. Структура государственного долга Российской Федерации // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/33d7b83d1681816f5c09e3e265c71d64387d853b/ (дата обращения: 09.10.2025).
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статья 102. Ответственность по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/3c5b81a8b3013b82759e6c602a6635293409ef1b/ (дата обращения: 09.10.2025).
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статья 103. Осуществление государственных и муниципальных заимствований // Справочная правовая система «Будкод». URL: https://budkod.ru/st_103_bk_rf/ (дата обращения: 09.10.2025).
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статья 107. Верхние пределы государственного внутреннего и внешнего долга субъекта Российской Федерации (в ред. ФЗ от 13.07.2024 N 177-ФЗ) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/097e0892f38c353b1b68ce806b72a440156d90d8/ (дата обращения: 09.10.2025).
8. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статья 119. Обслуживание государственного (муниципального) долга // Справочная правовая система «Гарант». URL: https://base.garant.ru/12112660/3d74f2662057398e4f16a04879e9a4f6/ (дата обращения: 09.10.2025).
9. Положение о Министерстве финансов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 N 185) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48744/222d1033b0ed8b18361b17a02c98d6c17a55c2f0/ (дата обращения: 09.10.2025).
10. Эмиссия ценных бумаг (Общие этапы процедуры эмиссии) // GARWEB.RU. URL: http://www.garweb.ru/conf/greg/greg2/glava5.htm (дата обращения: 09.10.2025).